Papeles del Psicólogo, 1989. Vol. (41-42).

CARLOS CAMARERO

Técnico de Administración de la Seguridad Social y Servicios Sociales.

La búsqueda de un modelo de Servicios Sociales a nivel comunitario que dé cobertura a la realización de diferentes programas de actuación para distintos sectores con «necesidad», tiene su punto de arranque en la Constitución de 1978.

Si analizamos el desarrollo de los Servicios Sociales hasta esa fecha, veremos que existe una desarticulada e ineficaz amalgama de prestaciones y servicios diseminados por los distintos organigramas de la Administración, sin cuerpo teórico alguno que integre, coordine y aporte un método de trabajo unívoco a la acción social.

A partir de la promulgación de la Constitución, lo que antes era una penuria teórica, deviene en todo lo contrario. Así vemos aparecer grandes -y pequeños- tratados de acción social, artículos y libros sobre métodos, teorías o aspectos introductorios de la intervención bienestar social. Las comunidades autónoma comienzan a recibir competencias en materia de Servicios Sociales; los ayuntamientos comienzan a plantearse, además de los problemas del tráfico y del urbanismo y del «estado de obras», los problemas sociales que emergen como hongos.

Todo parecía desembocar en la necesaria promulgación de una Ley de Servicios Sociales estable, al parecer abortada por el reclamo de competencias de las CC. AA. y promulgación de sus propias leyes de Servicios Sociales.

Las diputaciones y ayuntamientos comienzan a propiciar un enfoque distinto a los equipamientos que poseen, de la misma manera que la iniciativa privada, asociaciones, entidades religiosas, etc., expanden sus acciones, si bien en muchas ocasiones dependen económicamente de la Administración en materia de ayudas y subvenciones.

Distintos profesionales comienzan a interesarse por la intervención social con metodologías y cuerpos teóricos científicos propios, lo que hace de alguna manera que los Servicios Sociales no sean ya la «asignatura maría» de nuestro Estado de Derecho y queden dentro de las políticas de bienestar social de los países europeos, donde España se integra, y es donde se ha ubicado la acción solidaria de los gobiernos en materia de Servicios Sociales.

Hablar de estos asuntos y de la evolución de los Servicios Sociales nos trae a colación también la inevitable evolución económica, política y social producida en nuestro país, al tiempo que hemos de en cuenta también la evolución del concepto de «necesidad» y de «calidad de vida», básicos en el asunto que nos ocupa.

Las diferentes respuestas que a lo largo de la últimas décadas se han ido dando a las necesidades humanas y sociales que los distintos sectores de la población iban planteando; la forma de demandarlos, su cantidad y calidad, así como su carácter basado graciabilidad o en el derecho, han ido configurando una concepción de Servicios Sociales, vertebrados en torno a lo que ha dado en llamarse «salario social», o lo que es lo mismo, un sistema de servicios y prestaciones de derecho garantizadores de determinados bienes para un gran número de personas que sirven para propiciar su calidad de vida.

Así, leemos en el programa de Desarrollo Social de las Naciones Unidas, que los Servicios Sociales se conciben como «el conjunto de servicios necesarios para ayudar a los grupos sociales y las personas particulares a resolver sus problemas, superar sus dificultades y crear o conquistar los recursos adecuados en orden a mejorar la calidad de vida».

Las distintas formas que pueden adoptar las prestaciones de Servicios Sociales son tan variadas que nos llevaría todo el espacio de que disponemos tan sólo enumerarlas. Pero conviene recordar las más comunes: ayudas materiales o económicas, alojamiento y vivienda, atención especializada de tipo sanitario, psicológico y social; atención domiciliaria a personas con dificultades de autonomía personal, información, asesoramiento, tratamientos preventivos de déficit estimulares, cobertura del ocio y tiempo libre, capacitación en habilidades sociales, recuperación profesional, etc.

Todo ello presidido por unos principios generales que podemos resumir en los siguientes:

Personalmente opino que algunos de los principios básicos que deben presidir la constitución y desarrollo de Servicios Sociales, deberían ser los siguientes:

Resumiendo, y con el ánimo de que esto sea sólo una aproximación a la globalidad teórica de un determinado sistema de Servicios Sociales, podemos decir que éstos han de contemplar al menos los siguientes requisitos

Términos tales como proximidad, descentralización, integración, polivalencia, solidaridad comunitaria, participación y otros muchos que sería prolijo enumerar, han de estar presidiendo cualquier realización de servicios sociales.

Pues bien, veamos cómo se ha ido dando respuesta desde las distintas administraciones a los principios generales a través de las leyes promulgadas hasta el día de hoy.

La Constitución Española posibilita que los Servicios Sociales se configuren como uno de los sistemas públicos de protección social. Los derechos que reconoce el texto constitucional han sido desarrollados en la Ley de Régimen Local de 1985, así como en las Leyes de Servicios Sociales promulgadas en 15 de las 17 Comunidades Autónomas.

Este marco legislativo y las transferencias de las competencias que se han ido dando en materia de acción social a las comunidades autonómicas, han configurado un determinado sistema básico de Servicios Sociales en el que han colaborado también los municipios.

Al haber faltado un marco único legal desde el principio, como hubiera sido lógico pensar que ocurriría, mediante una Ley Estatal de Servicios Sociales, cada comunidad autónoma ha desenvuelto su acción social de manera diferente, ha creado estructuras, organigramas y recursos también diferentes y quizá puede que todo ello esté dando como resultado graves diferencias de recursos o que ciudadanos pertenecientes a determinadas comunidades autónomas obtengan más prestaciones y servicios que los de otras, etc.

Las diversas políticas sociales que se han ido desarrollando en España a lo largo de las últimas décadas han surgido sin un principio inspirador mediante el procedimiento de aparición y superposición de entidades dedicadas a estos asuntos. La nueva organización del Estado, a partir de la Constitución de 1978, debería afectar a los esquemas de protección y cobertura y a las instituciones que se ocupan de llevarlas a cabo.

La relación jurídica que establece la institución o entidad prestataria con el cliente beneficiario determina, a mi modo de ver, las modalidades de atención, cuales son:

La dispersión en las distintas administraciones de servicios sociales públicos ha sido paliada en buena medida por la creación del Ministerio de Asuntos Sociales en el año 1988 que ha agrupado organismos y entidades y asumido competencias que se encontraban distribuidas en diversos departamentos ministeriales. Pero con todo, sigue existiendo una gran variedad de situaciones administrativas que dan respuesta a diferentes necesidades sociales. Así podemos comprobar que a nivel de la Administración Central existen núcleos importantes de prestación social en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el de Justicia, de Interior, Defensa, Educación y Ciencia, Sanidad y Consumo, de Agricultura y en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

Por otro lado, están las competencias que tienen asignadas en materia de protección social las comunidades autónomas, en las que, a su vez, en algunas de ellas se han creado organismos autonómicos especializados, como en Cataluña, Andalucía, etc.

Además también la Administración local, a través de las diputaciones y ayuntamientos, desarrolla buena parte de los servicios y prestaciones en el ámbito de la protección social desde muy diversas perspectivas; si bien es verdad que la Ley de Régimen Local de 1985 ha racionalizado bastante este nivel de atención administrativa.

Todo ello ha surgido con más buena voluntad que planificación y ha determinado una explosión brusca del sector (pareciera que sólo se realiza protección social olvidándonos del billón doscientos mil millones de pesetas que gasta el Ministerio de Defensa entre otros gastos del Estado, los cuales parecen que no se gastan, ya que no se les da publicidad). Se han producido grandes lagunas legislativas e importantes vacíos en el desarrollo metodológico y doctrinal que hubiera definido un modelo básico referencial respetuoso con las diferencias geográficas y autonómicas.

Porque hay que decirlo, al Estado le compete la obligación constitucional de regular condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio y cumplimiento de sus derechos y deberes.

En dicho magno texto se puede leer la voluntad de garantizar la convivencia democrática conforme a un orden económico y social justo, debiéndose promover la cultura y la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida, así como para establecer, en definitiva, una sociedad democrática avanzada.

Toda aquella acción social que se genera sólo en base a la actividad laboral produce grandes bolsas de desprotección de todas las personas que están fuera de los circuitos legales del trabajo. Efectivamente, con la Ley 26/1985, de 31 de julio (mal llamada «Ley de Pensiones»), de la Seguridad Social, al no contemplar una protección no contributiva, se perdió otra oportunidad de legislar los mínimos a proteger, atendiendo a la resolución de 22 de mayo de 1984 del Parlamento Europeo que señalaba (un año antes) que uno de los principales objetivos de la Seguridad Social de los Estados miembros es luchar contra la pobreza. Ahora bien, estructuralmente una Seguridad Social de carácter contributivo no puede luchar contra la pobreza que se genera fuera de su ámbito de actuación.

Los Servicios Sociales cobran su verdadero sentido cuando son desarrollados para ciudadanos libres, exentos de necesidades primarias, integrados plenamente en el sistema económico, laboral y social común a todos los españoles.

Así lo han entendido algunos gobiernos autonómicos reflejándolo en sus leyes de Servicios Sociales, donde éstos son los protagonistas de la película. Pero con todo, habría que recordar aquello de que quien está pensando en comer no puede ocupar su mente en cosas intangibles. Es decir, se están haciendo tratamientos de choque contra la pobreza. Sólo unos pocos hacen realmente Servicios Sociales.

Pues bien, a pesar de todo lo que venimos diciendo, a pesar de que la Constitución ordene que toda la población ha de obtener los beneficios de la Seguridad Social y de que el Estado viene obligado a regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos, y así en su artículo 9.2 dispone que tienen obligación de legislar en orden a la promoción de las condiciones que hagan efectiva la aspiración de igualdad de los individuos y a la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, a pesar de que la igualdad quedará garantizada en el artículo 149,1,1, y también su conexión con los niveles superiores del planteamiento específico de los Servicios Sociales con la planificación económica y social, cuyas bases y coordinación son competencia exclusiva del Estado (arts. 149,1,13 y 131); a pesar de todo ello, digo, no tenemos Ley General de Servicios Sociales, aunque me constan los esfuerzos que determinados sectores profesionales y políticos han realizado para que existiera.

Dicha ley debería haber recogido los principios generales básicos que tendrían que desarrollar luego, según sus competencias, las leyes autonómicas. Tales principios hablarían de planificación, coordinación, descentralización y sectorización; prevención, normalización, participación, autoayuda, solidaridad, igualdad de oportunidades, y debería haber recogido, igualmente, las áreas de actuación: la familia, la infancia, la mujer, la juventud, la tercera edad, los minusválidos físicos, psíquicos y sensoriales; minorías étnicas, los trabajadores migrantes y sus familias, los refugiados y apátridas; los alcohólicos y drogadictos, los delincuentes y ex reclusos, los discriminados por razón de sexo, etc.

El desarrollo de normativas de Servicios Sociales, de Bienestar Social o de cualquier otro nombre con el que hayan devenido en las comunidades autónomas, no puede haber sido más vertiginoso. En pocos años todas, excepto dos de ellas, tienen dicha ley.

Por orden cronológico, recordemos:

Como podemos comprobar, falta de promulgar dicha ley en las comunidades autónomas de Cantabria y La Rioja.

(En el día en que estoy redactando estas líneas, en Cantabria existe el Decreto 37/1986, de 30 de mayo; de la Consejería de Sanidad, Trabajo y Bienestar Social, por el que se inicia un proceso de concertación con corporaciones locales para creación de unidades básicas de acción social. En La Rioja existe, igualmente, el Decreto 4/1987, de 20 de marzo, por el que se regulan los Servicios Sociales de Base.)

Por los «nombres» que dichas leyes tiene vamos a obtener una primera aproximación a sus pretensiones.

Efectivamente, vemos que la denominan Ley de Servicios Sociales 12 comunidades autónomas, dos de ellas la llaman de Acción Social y una solamente la pone nombre y apellidos: de Acción Social y Servicios Sociales. Las dos comunidades autónomas que no tienen ley regulan por decreto los Servicios Sociales de Base (otro nombre para la historia).

Para entendernos, todos ellos pretenden regular los mismos asuntos en el ámbito de competencia de los distintos Estatutos de Autonomía. Los Servicios Sociales tienen la consideración de técnica prestacional, mientras que la acción social o asistencia social tendrían la consideración de esquema institucional de atención. Pero esto no queda explícito en las leyes. Según los contenidos de las mismas, tienen cabida en las competencias que establece el artículo 148,1,20 de la Constitución, englobadas en el ámbito competencial autonómico de Asistencia Social de los distintos Estatutos de Autonomía. Pero rizando el rizo, según expertos que han estudiado el asunto con mucha más profundidad, también los servicios sociales podrían estar englobadas como prestación (técnica o de otra índole) en el régimen público de la Seguridad Social contemplado en el artículo 41 de la Constitución. Parece ser que el problema estaría en el principio constituyente, ya que sometió a un régimen competencial distinto a la Seguridad Social y a la Asistencia Social, cuando en realidad podrían haber emanado del mismo y único modelo de protección social.

De ahí que cuando se trata de hacer un análisis pormenorizado del asunto que nos ocupa, la claridad brilla por su ausencia, puesto que la oscuridad deviene del principio inspirador.

Lo que llevamos dicho nos sirve para afirmar rotundamente que quien piense o diga que tiene la clave legal de la protección social de este país, o es un ingenuo, o tiene ánimo de mentir, o no sabe lo que dice, porque al tema le quede todavía discusión y desarrollo. Y voluntariamente renuncio en estas líneas al debate abierto de si un modelo u otro (el enmarque de los Servicios Sociales dentro del ámbito de la Seguridad Social o de la Acción Social, orientación de ambas a nivel administrativo central o autonómico, etc.), implica centralización o descentralización administrativa, porque es un asunto de implicaciones políticas y administrativas que aquí no son objeto análisis.

No obstante, por la intención, justificación y objetivos, las distintas comunidades autónomas asumen diferentes denominaciones que se desprenden no del título de la ley correspondiente, sino de su contenido. Se habla de Servicios Sociales Comunitarios, de Base, de Acción Social o de Centros de Acción Social en un primer nivel y de servicios especializados en un segundo.

Vaya por delante que con el hecho de haber tomado la iniciativa las comunidades autónomas, han demostrado un verdadero interés por acometer la protección social inmediatamente después de la promulgación de nuestra Constitución, asumiendo competencias planificadoras, descentralizadoras, racionalizadoras y organizativas muy importantes, asumiendo igualmente la confusión no sólo terminológica que existía, sino la ambigüedad competencial y de contenidos del articulado de la misma Constitución, como hemos podido ver escuetamente, haciéndose cargo a la vez de la disposición de recursos existentes en sus distintos ámbitos geográficos.

La legislación autonómica ha sido la que ha permitido perfilar y especificar, a través de su consecución, los contenidos, conceptos, competencias y organización de los Servicios Sociales, a pesar de que se mantengan dentro de una cierta indefinición sobre sus denominaciones y, sobre todo, en relación con sus contenidos, manteniéndose todavía mezclas «contranatura» de modelos divergentes de los diferentes sistemas de protección que nuestra sociedad se ha ido dando a lo largo de los tiempos.

No pudiendo analizar pormenorizadamente en este espacio todas y cada una de las Leyes Autonómicas de Servicios Sociales, veamos a grandes rasgos las características generales que poseen y sus aspectos comunes:

La mayoría de las leyes distingue entre Servicios Sociales Comunes (o de Base) y servicios especializados.

Todas se adentran en definir un núcleo fundamental de actuación y en marcar un objetivo primordial, introduciendo a la vez conceptos que realmente deberían ir en la declaración de intenciones y que se introducen por establecer diferencias con la situación anterior. Así, por ejemplo, la mayoría habla de «Sistema Público de Servicios Sociales» o definen lo que se entiende por Servicios Sociales como «... aquellos recursos actualmente existentes ...» y dicen para qué sirven «... que tiendan a la prevención, eliminación o tratamiento de las causas que conducen a la marginación ... ».

En otros casos explican en qué principios (ideológicos) se basan «... en los principios del bienestar social y la calidad de vida ... ». Otra, en la propia definición introducen ya un esquema organizativo: «... aquellos que con carácter polivalente tienen por objeto promover y posibilitar el desarrollo del bienestar social de todos los ciudadanos orientándolos cuando se considere preciso hacia los servicios sociales especializados ... ».

Las características principales de las definiciones de las distintas leyes se puedan resumir en los siguientes principios:

Carácter universal y polivalente, pretensión de promover y posibilitar el desarrollo y bienestar social, cercanía de los servicios al ciudadano, orientación hacia los servicios especializados, titularidad pública, participación e iniciativa social, integración, normalización, prevención, solidaridad, descentralización, etc.

Haciendo un resumen de las distintas leyes vemos que coinciden todas en los siguientes residentes y transeúntes en el ámbito de la comunidad autónoma, así como extranjeros, refugiados y apátridas según las leyes internacionales vigentes.

Por lo general todas hacen hincapié en la necesidad de la aplicación de los principios generales a sectores de la población que puedan estar afectados de desigualdad o de necesidad de protección. Así vemos que será objeto de atención: la infancia y la juventud, la tercera edad, los homosexuales, la mujer, inmigrantes, transeúntes, refugiados, ex reclusos, minusválidos, minorías étnicas, la familia, etc.

Pero también hacen mención a determinadas «afecciones»: alcoholismo, drogadicción, emergencias sociales, situaciones de necesidad, etc.

Estas áreas o sectores de actuación dan como resultado los distintos servicios especializados, mientras que, por lo general, se mantienen los servicios generales de información, valoración y orientación; animación comunitaria, ayuda a domicilio y convivencia e inserción social.

En alguna ley aparece un servicio especializado de NO DISCRIMINACION SOCIAL que nos recuerda aquel deseo de «La Pepa» de 1808 de ser buenos y benéficos.

Una buena parte de las Comunidades autónomas legislan sobre los distintos colectivos, y algunas hacen un esfuerzo por decir qué van a hacer con ellos: «atención», «promoción», «prevención y tratamiento social», «ayuda en situaciones de emergencia social o en situaciones de necesidad», etc.

Siguiendo con la distinción entre Servicios Sociales Comunitarios y Especializados, como primer y segundo nivel de actuación, suelen distinguirse los recursos conforme a esta dualidad, siendo los primeros definidos como servicios de atención globalizada que abarcan toda la problemática social de la población y los especializados van destinados a los diferentes colectivos o áreas de actuación.

Mientras que en los servicios comunitarios suelen ser los Centros de Servicios Sociales (recurso que nace con las Leyes de Servicios Sociales Autonómicas), con dotación de equipos multiprofesionales, los recursos habituales contemplados; en los servicios especializados se hace la distinción entre actuaciones específicas y centros tecnificados (que puedan estar dotados a su vez de residencia temporal o permanente) que operan sobre cada una de las áreas o situaciones previstas en la ley o sobre los colectivos que aparecen en la misma o que pudieran preverse. Entre los equipamientos que se citan, figuran: residencias sustitutivas del hogar, centros de acogida, centros ocupacionales, comunidades terapéuticas, centros de ocio, centros de día, etc.

Son muy pocos los que citan qué dotación de personal ha de llevar cada recurso, pero algunas leyes, sobre todo en los servicios generales (de base o comunitarios), contemplan el equipo básico como prestador de atención social, psicología educativa y orientadora. Algunas establecen incluso el equipo básico con asistente social, psicólogo, sociólogo y educador.

En cuanto a los servicios especializados, el tratamiento legal que se percibe contempla una amplia dotación de profesionales y técnicos especializados que no se llega a fijar.

Por su interés, destaquemos que alguna ley fija los niveles e incluso las modalidades de intervención, diciendo que han de integrar los aspectos preventivos, asistenciales y rehabilitadores.

El primer aspecto preventivo se orientará a mejorar globalmente las circunstancias estructurales que son la causa del problema social concreto y deberá incidir en los factores de riesgo que afecten a sectores de población concretos.

La intervención asistencial deberá atender las necesidades primarias de los individuos y sus demandas de protección.

Por último, la intervención rehabilitadora se orientará hacia la recuperación de funciones y potencialidades de autonomía personal, a la vez que se remueven los obstáculos que impiden la integración social.

Para terminar, diremos que existen otros aspectos en las Leyes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas, como son aspectos de organización, financiación, competencias, de participación, de regulación del voluntariado, de gestión, de prestaciones económicas, de la iniciativa privada, etc., que no podemos tratar aquí, pero que dan la verdadera dimensión del esfuerzo regulador y racionalizador que en este campo han operado las comunidades autónomas en un tema donde las implicaciones políticas e ideológicas son tantas, pudiendo interferir en su realización y desarrollo.

Sólo hemos empezado. Los psicólogos tienen mucho que aportar a este esquema de trabajo. De hecho, el sector es uno de los más boyantes profesionalmente hablando y donde se integra un número muy elevado de profesionales. Además, es un campo abierto a la investigación y búsqueda de nuevos métodos de intervención, donde la consecuencia inmediata es la elevación del bienestar social y la calidad de vida de las personas y grupos. Lo cual es muy reforzante.

Son de mucho interés para el asunto tratado las siguientes lecturas (además de las leyes autonómicas recogidas en el texto):

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